УЧЕБНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ПО РЕГИОНОВЕДЕНИЮ

 

ГЛАВА 2.  ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ДАЛЬНИМ ВОСТОКОМ РОССИИ

 

Административно-территориальное деление и органы управления на русском Дальнем Востоке (XVII в. – 1917 г.)

 

Административное устройство и территориальное деление Дальнего Востока складываются по мере открытия и освоения русскими первопроходцами Сибири и Дальнего Востока начиная с XVII в.

Основной единицей административного деления России в XVII в. являлся уезд. Формировались уезды по мере включения территорий в состав государства. В связи с удаленностью от центра и большими площадями в Сибири и на Дальнем Востоке уезды объединялись в более крупные административно-территориальные единицы – разряды. К началу XVII в. сложился Тобольский разряд, в 1629 г. из него был выделен Томский, а из последнего в конце 30-х гг. – Ленский, который включал и север Дальнего Востока. Южная часть Дальнего Востока – Даурия входила в Томский разряд. В 1677 г. создается Енисейский разряд, включавший Енисейский, Мангазейский,  Нерченский уезды и все, вновь образованные населенные пункты Восточной Сибири и Дальнего Востока. К концу XVII в. территория Дальнего Востока России входила в состав трех уездов: Якутского, Иркутского и Нерченского.

Управление Сибирью и Дальним Востоком осуществлялось центральными правительственными органами и местной администрацией.  В XVII в. России утвердилась приказная система управления. Ее особенностью было широкое распространение временных приказов по частным потребностям. Их отличала от обычных приказов большая регламентированность структуры и деятельности. Указы об их создании определяли не только функции и главу приказа, но его штат и бюджет. У временных приказов были четко определенные функции, экстерриториальный характер, работали они оперативно и эффективно. Временным приказом был приказ «Усибирских дел» или  Сибирский приказ, образованный в 1637 г. Он имел очень широкие полномочия: ведал судебно-административными, финансово-податными, таможенными, военными и даже дипломатическими вопросами. Возглавлял приказ судья (начальник). Его помощники (дьяки) заведовали столами (отделами). Им подчинялись канцелярские служители – подьячие.

Приказ назначал в разряды и уезды воевод (разрядных и уездных) и таможенных голов. В руках воевод сосредоточивалась вся полнота власти. Отчитывались они в Сибирском приказе. Выезжая на место, воевода получал наказ, регламентировавший его деятельность. Но особенно его полномочия не ограничивались, и он мог управлять уездом «и по своему высмотру, как будет пригож и как бог вразумит». Уездные воеводы выполняли судебно-административные, полицейские, финансово-податные, военные, дипломатические и другие функции. Для ведения делопроизводства у воеводы имелась приказная или съезжая изба. Символом воеводской власти служила государева печать (круглой формы, отлитая из серебра). В своей деятельности воевода опирался на военный гарнизон из служилых людей, которые выполняли обязанности приказчиков, собирали ясак, сопровождали ссыльных и государеву казну, охраняли уезд от набегов кочевников. Заместителями воевод по управлению воинскими гарнизонами были стрелецкие и казачьи головы. Отдельные отряды служилых людей возглавляли десятские, пятидесятники и сотские.

Аборигенное население Дальнего Востока управлялось через родоплеменную знать. Местные «князцы» активно участвовали в сборе ясака со своих соплеменников.

В первой половине XVIII в. начиная с 1708 г. был проведен ряд реформ по перестройке местного управления. Была образована Сибирская губерния, включавшая Тобольскую, Енисейскую, Иркутскую, Вятскую и Соликамскую провинции. Дальний Восток вошел в Иркутскую провинцию.  Во главе губернии стоял сибирский губернатор. Ему принадлежала вся полнота власти, а в провинциях и уездах – воеводам. Губернатору были подчинены два вице-губернатора. Феодальная и родо-племенная  верхушка аборигенного населения подчинялась губернаторам и воеводам.

В 1731 г. из Якутского уезда выделено в самостоятельную административную единицу Охотское приморское управление, в состав которого вошли Охотское побережье, Камчатка, Курильские и Алеутские острова. Управление подчинялось Иркутской провинциальной канцелярии. Во главе его стоял главный командир, который имел в подчинении «товарищей командира (заместителей)», секретаря, канцеляристов и копиистов.

10 января 1736 г. Сибирская губерния была разделена на две самостоятельные административные единицы. Восточная Сибирь и Дальний Восток вошли в состав Иркутской провинции.

В 1764 г. Сибирь переименована в Сибирское царство (наместничество) и в нем учреждена Иркутская губерния, которая состояла из Якутской провинции (выделенной в 1768 г.) и уездов: Иркутского, Илимского, Селенгинского, Нерченского и Охотского. В соответствии с административными преобразованиями Екатерины II Иркутская губерния была разделена на 12 комиссариатов, которые управлялись комиссарами. Сибирское царство разделено на 3 наместничества: Тобольское, Иркутское и Колыванское. Во главе каждого стояли наместники, которые руководили деятельностью административных органов и осуществляли полицейские функции. Области управлялись комендантами, подчиненными наместнику, а вместо ликвидированных комиссаров и воевод были введены земские исправники или капитаны, которые осуществляли свои функции вместе с нижним земским судом – административно-полицейским органом уезда. Полицейский надзор в уездных городах был вверен городничему.

В 1796 г. проведена новая реформа: наместничества были ликвидированы, а Сибирь снова разделена на губернии: Тобольскую и Иркутскую. Иркутское губернаторство, в состав которого входил Дальний Восток, стало управляться военным губернатором. Областное деление было упразднено.

В 1803–1805 гг. некоторые уезды Иркутской губернии вновь разделены на комиссарства. Были образованы Якутская и  Камчатская области под управлением областных начальников, а также выделен в самостоятельную административную единицу Охотский уезд под управлением начальника Охотского порта.

Увеличение русского населения, роста экономического развития, возрастания роли Сибири, как места ссылки и каторги потребовали более гибкой системы управления Сибирью и Дальним Востоком. Толчком к проведению реформы послужили злоупотребления сибирской администрации. В марте 1819 г. император Александр I вынужден был снять с должности генерал-губернатора Сибири И. Б. Пестеля и назначить на его место М. М. Сперанского. В результате ревизии, проведенной Сперанским, выявлено около 700 чиновников, замешанных в злоупотреблениях (под суд отдано лишь 48 человек, в том числе И. Б. Пестель); проведена реформа всех звеньев сибирского управления.

В январе 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства: Западно-Сибирское  и Восточно-Сибирское (преобразованное в 1887 г в Иркутское генерал-губернаторство).  В состав Восточно-Сибирского генерал-губернаторства вошли Иркутская и Енисейская губернии, Якутская область, Охотское и  Камчатское управления, Троицко-Савское пограничное управление. Генерал-губернатор, подчиненный Министерству внутренних дел, наделялся широкими административными, хозяйственными, финансовыми и судебными полномочиями. Он возглавлял губернскую администрацию. При губернаторе имелся совещательный совет. Губернии подразделялись на округа, во главе которых стояли исправники и их помощники. Округа разделялись на участки, возглавляемые земскими заседателями, осуществлявшими надзор за волостным и сельским управлениями.

Генерал-губернатор Восточной Сибири Н. Н. Муравьев предложил в связи с переносом главного российского морского порта на Тихом океане из Охотска на Камчатку перенести Охотское управление в Петропавловск. В 1851 г. вышло положение об управлении Камчатской областью. На Камчатке была образована самостоятельная область во главе с военным губернатором. При областном управлении состояли экзекутор (должностное лицо, заведовавшее хозяйственной частью и исполнявшее функции казначея), советник, два столоначальника, бухгалтер, контролер и журналист (должностное лицо, делавшее ежедневные записи в специальных книгах-журналах).

  Через два года после заключения Айгунского трактата (1858 г.), по которому Приамурье вошло в состав России,  2(14) ноября 1860 г. в Пекине был подписан дополнительный договор, предоставивший России права на Уссурийский край. Муравьев-Амурский его не подписывал, но всей своей деятельностью он его подготовил.

На протяжении второй половины XIX – начала XX вв. административно-территориальное деление региона неоднократно менялось под влиянием различных факторов: переселенческой политики царизма, социально-экономического развития, внешнеполитического курса правительства.

Заселение и освоение северо-восточной Азии, Сахалина, Курильских островов и Нижнего Амура русскими людьми вызвало необходимость укрепления здесь местных органов власти. Решением Государственного Совет от  14 ноября 1856 г.  из приморских частей Восточной Сибири образована Приморская область с центром в г. Николаевске-на-Амуре. Первым высшим администратором Приморской области при генерал-губернаторе Восточной Сибири Н. Н. Муравьеве-Амурском был начальник портов Восточного океана и командующий Сибирской флотилией контр-адмирал П. В. Казакевич. Петр Васильевич Казакевич (1814–1887) был одним из ближайших сподвижников Невельского, а в последствии генерал-адъютант и полный адмирал.  

14 ноября 1856 г. по решению Государственного совета была образована Приморская область. В ее состав вошли территории Нижнего Амура и Сахалина, бывшей Камчатской области (позже – Камчатский округ). В этом же году в состав Приморской области вошел Охотский округ, отделенный от Якутской области. В 1857 г. в состав Приморской области вошел Удский округ. В ведении военного губернатора Приморской области были Курильские острова и Чукотка.

В 1858 г. весь Приамурский край был разделен на 2 области: Приамурскую и Амурскую. В нее вошли земли, находящиеся на левом берегу Амура до устья р. Уссури. Ее административным центром стала станица Благовещенская (бывший Усть-Зейский пост), получившая статус города. В Приморскую область вошли вновь образованные округи: Николаевская, Софийская и Охотская, исключенная из Якутской области.

Забайкальская, Амурская и Приморская области были подчинены генерал-губернатору Восточной Сибири. В 1860 г. в соответствии с Пекинским договором, подписанным Н. Н. Муравьевым-Амурским, к Приморской области присоединен Уссурийский край.

В 1861 г. на посту генерал-губернатора Восточной Сибири Н. Н. Муравьева-Амурского сменил М. С. Корсаков, безынициативный, хотя честный и исполнительный человек (он был племянником Николая Николаевич, тот любил его и протежировал ему).

В 1871 г. правительством принято решение о переносе главного военно-морского порта на Тихом океане из Николаевска-на-Амуре во Владивосток, куда были переведены  административные и культурные учреждения, перевезено оборудование механического завода, склады и др.

К 1880 г. стало очевидно, что Николаевск как «ворота в южную часть Дальнего Востока» выбран неудачно. Было решено перевести резиденцию  военного губернатора Приморской области в военный пост и селение Хабаровку и присвоить ей степень города. На центральное в географическом положении  Хабаровки в крае и ее до некоторой степени самостоятельную жизнеспособность,  как населенного пункта,  указывал военный губернатор области М. П. Тихменев. (Его именем горожане назвали улицу – ныне ул. Серышева). До 1888 г. в Хабаровке вместе с генерал-губернатором пребывал и начальник Приморской области. Затем с упразднением отдельного Владивостокского военного губернаторства резиденцией военного губернатора Приморской области, в которой оставалась Хабаровка (как уездный центр), стал снова Владивосток.

 К 1884 г. Восточно-Сибирское генерал-губернаторство состояло из Иркутской губернии, Приморской, Амурской, Забайкальской и Якутской областей и о. Сахалин. Области управлялись военными губернаторами, Иркутская губерния и Якутская область – гражданскими губернаторам. Иркутская губерния и области делились на округи (в 1902 г. округи переименованы в уезды), округи – на волости

В связи с успехами в освоении дальневосточных земель, увеличением численности населения, развитием хозяйства, а также усилением экспансии западных держав на тихоокеанском побережье Азии правительство России признало необходимым укрепить аппарат управления на востоке страны. В 1884 г. учреждается Приамурское генерал-губернаторство с административным центром в г. Хабаровске. Военные губернаторы Приморской, Амурской, Забайкальской областей и начальник о. Сахалин подчиняются Приамурскому генерал-губернатору. В 1896 г. из округов Амурских пеших и конных казачьих войск образована округа Амурского казачьего войска, которая делилась на три участка, а участки – на станицы. В области также имелись горно-полицейские округа – Буреинский и Зейский.

В 1903 г. указом Сената образовано особое наместничество, включавшее в себя Приамурский край, полосу отчуждения КВЖД, Квантунскую область. Резиденция наместника размещалась в Порт-Артуре. Наместник был главным начальником края, сосредоточившим в своих руках управление всеми делами Дальнего Востока, и подчинялся непосредственно Николаю II. После окончания русско-японской войны наместничество было упразднено.

В 1906 г. из состава Приамурского генерал-губернаторства выделена Забайкальская область и присоединена к Иркутскому генерал-губернатор­ству.

В 1909 г. Приморская область была  разделена на несколько областей: Приморскую, Сахалинскую и Камчатскую.

Приморская область  (центр г. Владивосток) включала Ольгинский, Никольск-Уссурийский, Иманский, Хабаровский и Удский уезды, Уссурийское казачье войско, состоящее  из 6 станичных округов.

В Амурскую область (центр г. Благовещенск) входили Амурский уезд, горные округа: Амурский, Буреинский и Зейский; Амурское казачье войско, состоявшее из 11 станичных округов.

 Камчатская область (центр г. Петропавловск) состояла из Петропавловского, Анадырьского, Охотского, Гижигинского, Командорского уездов. В 1909 г. был выделен  шестой Чукотский уезд. В 1914 г. из Александровского и Тымовского участков образована Сахалинская область (центр  п. Александровский) и к ней был присоединен Удский уезд с г. Николаевском-на-Амуре.

Такое административно-территориальное деление Приамурского края сохранялось вплоть до установления на Дальнем Востоке Советской власти.

Система управления регионом сформировалась к середине XIX в. Ключевую роль в ней играла должность генерал-губернатора, подчиненного непосредственно Министерству внутренних дел и назначаемого царем.

Генерал-губернатор, как политическая фигура, был призван поддерживать и укреплять порядок и целостность империи. Его статус определялся спецификой решаемых задач. Ему принадлежала вся полнота власти. Приамурский генерал-губернатор возглавлял гражданскую администрацию, осуществлял дипломатические функции, командовал всеми вооруженными силами края. В 1884 г. ему был присвоен особый флаг, подобный тому, какими обозначались на флоте флагманы. Флаг должен был подниматься на время перехода генерал-губернатора на военных судах. Генерал-губернаторскому флагу должен был производиться салют.  Вместе с тем положение генерал-губернатора в государственной иерархии оставалось неопределенным. Его финансовое право было ограничено. Не были четко определены единые права и обязанности должности генерал-губернаторов, т. к. круг обязанностей и задач каждого существенно отличался в зависимости от особенностей регионов. В связи с этим власть генерал-губернатора отличалась не правовым, а личностным характером. Успешность деятельности главы региона зависела не от его правового статуса, а от удачности выбора кандидата на этот пост, его личных способностей, администраторского таланта и опыта, наличием столичных связей и т. п. Это приводило к запутыванию управления и вызывало справедливые нарекания.

В эволюции власти генерал-губернатора на Дальнем Востоке наблюдается ряд противоречивых тенденций. С одной стороны, в связи с активизацией деятельности европейских государств и США в Китае, Японии и в других странах тихоокеанского региона, революцией 1905–1907 гг. возрастает его роль как политической фигуры, увеличивается его значение в деле обеспечения безопасности. В его руках постепенно концентрируются наиболее важные отрасли местного управления. С другой стороны, размытость правового статуса генерал-губернатора способствует сохранению   неопределенных, доходящих до напряжения отношений с министерствами, которые расширяют свое присутствие в регионе. Усложняются отношения с губернаторами областей, которые все больше попадают в зависимость от МВД.

В центре и на местах поднимается вопрос о целесообразности сохранения самостоятельной генерал-губернаторской власти. Ряд генерал-губернаторств был упразднен. Чрезвычайная власть генерал-губернатора допускалась в силу удобства управления и политической целесообразности, но не возводилась в принцип имперского строительства.

О деятельности генерал-губернаторов в Сибири писал известный обличитель самодержавия А.И. Герцен: «Восточная Сибирь управляется еще больше спустя рукава. Это уж так далеко, что и вести едва доходят до Петербурга… Выбор генерал-губернаторов особенно несчастен. Не знаю, каков Муравьев: он известен умом и способностями; остальные никуда не годны».

Наиболее известным генерал-губернатором Восточной Сибири был генерал-адъютант свиты Его Императорского Величества граф Николай Николаевич Муравьев-Амурский (1809–1881 гг.). Он происходил из древнего дворянского рода, закончил Пажеский корпус, участвовал в русско-турецкой войне 1828–1829 гг. и польском походе 1831 г. С 1838 по 1845 г. принимал активное участие в боевых действиях русских войск на Кавказе, отличился храбростью, был серьезно ранен в бою. В 1846 г. в чине генерал-майора был назначен исправляющим должность тульского губернатора, через год стал иркутским и енисейским генерал-губернатором и командующим войсками, расположенными в Восточной Сибири. С 1847 по 1861 г. управлял Восточной Сибирью, всю свою недюжинную энергию направил на присоединение Приамурья к России.

В 1861 г. он был уволен в отставку и назначен членом Государственного Совета. В своем последнем приказе губернатор писал: «…Спасибо Вам, казаки, солдаты и матросы, за Вашу верную и неутомимую службу, благодаря которой возникла русская жизнь в новом Амурском крае. Я горжусь, что командовал Вами в то именно время, когда так много выпало на долю Вашу сделать для России».

Выйдя в отставку, Муравьев-Амурский поселился в Париже. Скончался он в возрасте 72 лет. В декабре 1990 г. прах Муравьева-Амурского был перевезен во Владивосток и летом следующего года захоронен в центре города.

Первым Приамурским генерал-губернатором был барон Андрей Николаевич Корф. Он происходил из знатного рода обрусевших немцев, родословная которого начиналась в XIII в. Предки Корфа были в большой милости у Екатерины II. Корф закончил пажеский корпус, дослужился к 50-ти годам до генерала. Он был образован, остроумен. Умел вовремя поддакнуть начальству, не ввязывался в дворцовые интриги. На одном из смотров кавалерийский полк Корфа привел императора в восторг. Благоприятное впечатление на Александра III произвела «истинно русская» внешность барона. Назначив Корфа генерал-губернатором, царь об этом ни разу не пожалел. Генерал от кавалерии барон Корф в своей административной деятельности неукоснительно проводил государствен­ную политику «Россия для русских». Корф был убежден, что под его началом край благоденствует. Ловкие чиновники втирали ему очки без зазрения совести. Однако именно при нем началось строительство  железной дороги Хабаровск – Владивосток.

 Строительство началось в 1891 г., на закладке присутствовал цесаревич Николай и собственноручно наполнил песком тачку и довез ее до насыпи. Наследник приказал Корфу взять строительство под свое попечительство.  С тех пор генерал-губернатор, смыслящий в железнодорожных делах не больше любого пассажира курьерского поезда, вмешивался в строительство и при каждом случае высказывал непрофессиональные суждения. Инженеры выслушивали несусветную чушь и помалкивали. Начальник стройки Урсати однажды не выдержал и прилюдно одернул генерал-губернатора. Тот обиделся, снял Урсати с должности, назначил О. И.  Вяземского. Вяземский нарочно приглашал Корфа на производственные совещания, советовался с ним, но поступал по-своему.

Все же Корф был не худшим правителем краем. Он не брал взяток, содействовал развитию науки – разрешил открыть во Владивостоке Общество изучения Амурского края, дал ему казенную ссуду. Главное, что ценили в нем ученые, он не мешал им заниматься тем, чем они сами хотели заниматься. Самой примечательной чертой почти десятилетнего правления Корфа были съезды сведущих людей края. На них приглашались высшие чиновники, военные губернаторы, промышленники, купцы. На съездах обсуждались наиболее насущные вопросы развития края.

Умер Корф внезапно от сердечного приступа в 1893 г. Был похоронен в Градо-Успенском соборе Хабаровска. Корфа помнили долго «И житье же было при бароне, – говорили старожилы. – Сам умел жить и людям давал жить».

Приемником Корфа стал С. М. Духовской. Боевой офицер, много лет прослуживший на Кавказе. Был военным губернатором Эриванской области. Служил в Москве. Не без помощи связей жены был назначен Приамурским генерал-губернатором. Помощником у него был Н. И. Гродеков, на которого он взвалил всю бумажную, черновую работу. Гродеков превосходно вел все дела и в срок готовил отчеты.

С. М. Духовской был честен, от взяток приходил в бешенство, но карьеристы быстро нащупали его слабости. Он во всем слушался жену,  и через нее можно было решить многие вопросы, причем она была достаточно тактична и умна и не вмешивалась в сугубо служебные дела мужа. Второй слабостью Духовского была его повышенная отзывчивость на лесть.

Духовской внес значительный вклад в дело просвещения в крае. При нем были построены гимназия, училища. Он открыл в Хабаровске Приамурское отделение Русского географического общества. В 1894 г. были открыты естественно-исторический музей и публичная библиотека. Духовской посетил Камчатку и сообщил правду в отчете царю о бедственном положении этой земли. Духовской завершил строительство железной дороги Хабаровск – Владивосток, оказывая всякую помощь в ее строительстве и не вмешиваясь в профессиональные вопросы. Ему принадлежала идея назвать станции и разъезды именами строителей железной дороги и лиц,  содействовавших стройке. Так появились станции Кругликово, Дормидонтовка, Розенгартовка, Вяземская, разъезд Корфовский.

С. М. Духовской отслужил полный срок 5 лет и был переведен в Туркестан. Умер он в 1901 г. в возрасте 63 лет.

Следующий генерал-губернатор Н. И. Гродеков был самой яркой и колоритной фигурой среди приамурских генерал-губернаторов. Он родился 22 сентября 1843 г. в обедневшей семье офицера. Не имея покровителей из знати, связей с власть имущими, сам сделал себе карьеру благодаря уму,  необыкновенной работоспособности, исключительной целеустремленности. В 30 лет стал полковником, награжденным орденом Св. Георгия IV степени. Эта награда давала право на потомственное дворянство с занесением имени на мраморную стену Георгиевского зала Большого Кремлевского дворца. В 40 лет его произвели в генералы. Он стал военным губернатором Сырдарьинской области. В Туркестане Гродеков начал писать. Один за другим выходили его труды: «Хивинский поход 1873 г.», «Война в Туркестане» и др. В 1893 г. его назначили помощником Духовского.

Личность Гродекова, образ его жизни служил примером высоконравственного поведения. Он не курил, не терпел пустословия и необязательности, а по отношению к солдатам проявлял заботу в лучших традициях своих кумиров – А. В. Суворова и М. Д. Скобелева. Единственной и трудно объяснимой слабостью генерала была его паническая боязнь тараканов и пауков. Отпетые казнокрады пользовались этой слабостью при проверке складов, заявляя, что там водятся тараканы. Грозный инспектор бледнел и поспешно уезжал, а жулики отделывались выговором.

Генерал-губернаторский пост Гродеков занимал с 1898 по 1902 г. Всего в крае прослужил более 8 лет. По его инициативе было открыто 37 начальных школ. Было существенно увеличено жалованье учителям. По указанию Гродекова были исследованы Шмаковские минеральные воды, открыта лечебница в Петропавловске-на-Камчатке, приняты чрезвычайные меры по борьбе с холерой. Любимым детищем Гродекова стало Приамурское отделение Русского географического общества, председателем совета которого его избрали. Пожертвования на культурные нужды города генерала-холостяка часто соперничали с купеческими.

Гродеков придерживался политики невмешательства во внутренние дела амурских аборигенов, уважения их обычаев и порядков. В 1901 г. он утвердил «Временные правила пользования лесом в крестьянских земельных наделах». Это был один из первых лесоохранных законов, действовавших в пределах края. Гродеков писал царю о необходимости создания метеорологической службы, просил сделать школу бесплатной для простолюдинов, открыть мореходные школы. Он покровительствовал обществу трезвости с. Осиновки Никольск-Уссурийской волости. На свои деньги выписывал им журналы. Морально и материально поддержал молодого Арсеньева.

После смерти в Гродекова в 1913 г. Хабаровск по его завещанию получил все его этнографические коллекции, богатейшую библиотеку, 14 тыс. руб. в ценных бумагах и декоративную шашку «За храбрость», отделанную бриллиантами.

Следующим Приамурским генерал-губернатором стал мало чем примечательный Субботич, грубый и заносчивый человек.

Приамурским генерал-губернатором с 1905 по 1910 г. был Павел Федорович (Симон Фридрихович) Унтербергер (1842–1918 гг.), бывший военный губернатор Приморской области с 1888 по 1897 г., почетный гражданин Владивостока с 1897 г. Он был автором двух книг – «Приморская область» и «Приамурский край». За первую его удостоили медали Русского географического общества.

Последним генерал-губернатором Приамурья был Н. Л.  Гондатти, сын итальянца и русской дворянки, рожденный в 1863 г. в Москве. Он был известным ученым в области этнографии. Духовской предложил ему должность начальника Анадырьской округи. Гондатти привлекла возможность заняться научными изысканиями на Чукотке. Он изучил местный язык, обычаи и привычки аборигенов и даже пытался приучить себя к национальной кухне чукчей, есть дымящуюся печень только что убитого оленя, парное мясо, сырую рыбу и т. п. Единственное, что он не смог одолеть, это копальхен – полуразложившееся мясо моржа. Добрая слава о русском начальнике Гондатти разносилась по стойбищам.

В 1897 г. Гондатти вернулся в Москву, где его ждала невеста, а в конце года согласился занять пост чиновника по особым поручениям при Приамурском генерал-губернаторе. Карьера его на Дальнем Востоке стала головокружительной. Гродеков назначил его заведующим переселением  в Южно-Уссурийский край – должность штатского генерала. В 1902 г., не сработавшись с Субботичем, он переводится в Иркутск. В 1905 г. Николай II назначает Гондатти  тобольским губернатором. Гондатти умел ладить с людьми. В нем были заложены талант администратора, умение управлять и организовывать подчиненных. Он не приказывал, а просил, за упущение и нерадивость выговаривал тихо и наедине, а поощрял громко на людях. Он был лишен мелочного себялюбия, отличался терпимостью к чужому мнению.

Во время революции 1905–1907 гг. в Тобольской области было спокойно. Гондатти отправили в Томскую губернию. Ему удалось быстро прекратить беспорядки, убедить местную буржуазию пойти на уступки властям. Император (не бывалый случай) дает провинциальному губернатору звание камергера. На приеме у царя вместо благ для себя, как обычно делают фавориты, он просит денег на экспедицию в Амурскую область по изучению природно-климатических условий переселения крестьян. Амурская экспедиция 1909–1910 гг.  под руководством камергера Гондатти стала последней крупной научной экспедицией дореволюционной России.

В январе 1911 г. Н. Л. Гондатти назначили гражданским генерал-губернатором Приамурского края. При нем был создан заповедник «Кедровая падь» – третий по счету государственный заповедник России. Было создано отделение Русского географического общества в с. Никольском. Первое ученое общество в селе. Благодаря ему, несмотря на войну, был построен железнодорожный мост через Амур. В крае усилилась общественная деятельность. В одном только Хабаровске насчитывалось более 25 различных обществ и объединений. Правда, в последние годы пребывания на посту главного начальника края у Гондатти появились симптомы «болезни власти» – мания величия. На шестом десятке лет он стал нетерпим к инакомыслящим, самолюбивым до болезненности, тщеславным до крайности.

Карьера Н. Л. Гондатти закончилась в марте 1917 г. с отречением Николая II. Гондатти был арестован и отправлен под конвоем в Петроград для разбирательства в Чрезвычайной Комиссии Временного правительства.  По дороге конвой стал разбегаться, у солдат были более важные дела, чем сторожить смирного арестанта. До Петрограда остался один конвойный, да и то потому, что состоятельный «бывший» содержал его. Никакого криминала Комиссия в действиях Гондатти не нашла и отпустила его. Гондатти, покружив по свету, оказался в Харбине. Он отказался принять участие в белом движении. Прожил он долго. В 1945 г. после встречи с советскими офицерами очень огорчился, что молодые люди о нем ничего не слышали. Но вскоре у него побывала работник архива В. И. Чернышева и 80-летний Гондатти  даже всплакнул, узнав, что его помнят старожилы и не держат зла. Умер он на чужбине.

В Управление Приамурского генерал-губернатора входили Старшие и Младшие чиновники особых Поручений, горный инженер, лесничий, агроном. Канцелярию возглавлял Правитель Канцелярии со штатом делопроизводителей, помощников. В канцелярию также входили журналист, переводчик, экзекутор. При ней с 1906 г. состояли типография и редакция Приамурских Ведомостей.

В 1892 г. учреждена должность Помощника Приамурского генерал-губернатора, командующего войсками Приамурского военного округа и Войскового Наказного Атамана Приамурских казачьих войск.

 Во главе областей стояли военные губернаторы, контролировавшие деятельность административного аппарата, утверждавшие назначения на ответственные посты, командовавшие войсками, вершившие дела по гражданской части. Губернаторы Приморской, Амурской и Забайкальской областей одновременно являлись наказными атаманами казачьих войск

 Губернаторы, являясь представителями Министерства внутренних дел, также осуществляли полицейский надзор. В деле управления им содействовали областные правления. Помощником военного губернатора был вице-губернатор, который отвечал за управление гражданским населением и в случае болезни или отсутствия губернатора замещал его.

Дальневосточные губернаторы не имели права автономно решать насущные проблемы. В отличие от губернаторов внутренних губерний их степень власти была ограничена. Это объяснялось наличием посредствующей инстанции в лице генерал-губернатора и редкими непосредственными контактами с центральными властями. Функциональная сфера у дальневосточных губернаторов была более широкая. На Дальнем Востоке не была проведена земская и судебная реформы, поэтому у здешних губернаторов был большой объем хозяйственных и судебных дел.

 Округа управлялись окружными начальниками – исправниками, а волости – волостными правлениями, представляемыми волостным старостой и писарем.

 Общая характеристика административно-территориального устройства

и управления русским Дальним Востоком на начало 1917 г.

 

Уровень административно-территориального устройства

Количество

в пределах

Главы административно-территориальных единиц

1

2

3

Первый уровень

Приамурское генерал–губернаторство

 

1

 

генерал-губернатор

Второй уровень

  1. область
  2. казачье войско

 

4

2

 

военный губернатор

он же  наказной атаман

Третий уровень

  1. уезд
  2. административно-полицейские участки Сахалинской обл.
  3. станичный  округ
  4. горный округ

 

12

2

17

3

 

уездный начальник

участковый начальник

войсковое правление

горный начальник

Четвертый уровень

  1. волость
  2. станица

 

нет данных

нет данных

 

крестьянский начальник

станичный атаман

 

В целом на Дальнем Востоке существовала упрощенная административная система. На первых порах освоения региона задачи управления были простыми, но со временем система перестала соответствовать потребностям. Однако самодержавие затягивало ввод необходимых структур, т. к. было не готово вкладывать необходимые  средства в развитие края.

На управлении Дальневосточным краем негативно сказывались: большая удаленность от центра страны, отсутствие необходимых трудовых ресурсов, острый дефицит профессиональных управленцев, врачей, учителей. Развитию городского  самоуправления препятствовала малочисленность  населения, обладающего достаточным для получения избирательного права недвижимым имуществом и капиталом. Заработная плата чиновников и рабочих была очень низкой. К выборам не допускались иностранцы, составляющие значительную часть состоятельного населения.

В период Временного буржуазного правительства Приамурское генерал-губернаторство было упразднено; территория стала называться Приамурским или Дальневосточным краем.

Правительственные комиссары назначались и пользовались правами упраздненных губернаторов. Области управлялись областными комиссарами Временного правительства, уезды – уездными комиссарами, а в волостях вместо станичных правлений были введены волостные земские правления.

Управлять Приамурским краем был назначен комиссар Временного правительства по делам Дальнего Востока А. Н. Русанов, преподаватель Хабаровского реального училища, депутат IV Государственной думы, правый эсер, активный политический деятель Дальнего Востока, «дальневосточный Керенский». После гражданской войны эмигрировал в Китай, где умер в Шанхае в 1936 г. от рака желудка. Главными опорными пунктами комиссара были комитеты общественных организаций, воплощавшие антимонархический строй.

1 марта 1917 г. в Москве был создан Комитет общественных организаций, в основном состоявший из представителей рабочих и демократических организаций.  Комитеты общественных организаций или  общественной безопасности (КОБы) были представительными организациями широкой общественности от земцев и кооператоров до рабочих и солдат. Им предстояло решить неотложные задачи: слом сопротивления старой власти, отстранение царских чиновников, формирование органов самоуправления, организация снабжения населения продовольствием, охрана общественного порядка. Из состава комитета избирался исполнительный орган во главе с председателем, исполнявшим обязанности временного руководителя края. На КОБы опиралось Временное правительство, они были таким же результатом революционного творчества масс, как и Советы.

Дальневосточные КОБы собрались на свой съезд в апреле 1917 г. Съезд под председательством учителя из Никольск-Уссурийска А. С. Медведева разработал структуру и методы избрания сельских, волостных, уездных, городских и областных комитетов. Хабаровский КОБ возглавил социал-демократ А.И. Малышев. В комитет вошли  представители городской Думы и демократических политических партий. Хабаровский КОБ взял в свои руки всю полноту власти в городе, сменил всех высших царских чиновников, назначив на их места своих представителей, сменил весь состав полиции, переименовав ее в милицию во главе с выборным милицейским начальником. С назначением комиссаром Временного правительства Русанова вся реальная власть перешла к нему, а КОБ постепенно прекратил свою деятельность.

 В марте-апреле 1917 г. в Петрограде состоялось Всероссийское совещание Советов рабочих и солдатских депутатов, которое приняло важные организационные решения об образовании областных объединений Советов и рекомендовало единообразие в организации и соподчинении местных Советов (съезд Советов, исполком, пленум исполкома, бюро и т.п.). Одновременно шел процесс организации Советов крестьянских депутатов. Первый Всероссийский съезд крестьянских депутатов 28 мая 1917 г.  принял «Положение» о Советах крестьянских депутатов, где обязал все крестьянские съезды в регионах распустить Крестьянский союз и создать Советы. Организаторами Советов выступили представители социалистических партий.

В марте – апреле 1917 г. почти во всех крупных населенных пунктах Дальнего Востока были созданы Советы – организации рабочих, солдат, крестьянства и казачества. Они создавались по инициативе снизу, были проявлением самоорганизации масс, стремившихся защитить свои права и найти представительство в органах общегражданской власти, которого трудящиеся до революции не имели. Советы стали одними из центральных органов местного самоуправления. Организаторами Советов на Дальнем Востоке выступили эсеры и меньшевики. В мае 1917 г. во Владивостоке прошел 1-й съезд Советов рабочих и солдатских депутатов Дальнего Востока, на котором из 103 делегатов было только 12 большевиков. Под руководством Советов в крае создаются профсоюзы и фабрично-заводские комитеты. Наиболее успешно эта работа велась во Владивостоке, где комиссию по созданию профсоюзов возглавил член исполкома Совета К. Суханов. Уже в апреле Советы устанавливают на отдельных предприятиях рабочий контроль. Исполком Сучанского Совета утвердил правила самоуправления угольных копий и принял ре6шение об удалении с рудника некоторых представителей администрации. На Тетюхинском руднике был изгнан управляющий, управление перешло в руки рабочих. В мае был установлен рабочий контроль над «Амурским пароходством».

Летом 1917 г. Временное правительство ввело земства на территориях, где они не были созданы по реформе 1864 г. Были введены земства и на Дальнем Востоке. Тогда же на основе всеобщего избирательного права проведены выборы в городские думы. Компетенция демократически избранных муниципалитетов расширилась. Выборы в земства начались в августе и завершились в декабре 1917 г. Как полновластные органы местного самоуправления стали действовать волостные земские управы. На осень было запланировано проведение краевого земского съезда.  19 ноября 1917 г. в Благовещенске открылось первое земское собрание Амурской области.  В условиях гражданской войны во Владивостоке в 1919 г. собрался съезд представителей городских и земских организаций Дальнего Востока. Был организован  союз Земств и Городов под председательством А. С. Медведева.

 В целом,  определяющим фактором  в отношениях всех органов местного самоуправления было стремление к сотрудничеству и взаимодействию. Этому способствовало всеобщее избирательное право, участие широких слоев населения в управлении.

 

Советская система управления на Дальнем Востоке

 

Приход в России к власти большевиков в октябре 1917 г. привел к полному слому существовавшей государственности. На Дальнем Востоке процесс слома старого государственного аппарата со всеми его придатками шел параллельно с созданием Советов. Этот процесс проходил как вооруженным путем, так и через проведение в жизнь нормативных актов, принятых Советским правительством.

12–20 декабря 1917 г. в Хабаровске в резиденции губернатора (ныне ДОСА) состоялся III съезд Советов Дальнего Востока, провозгласивший установление Советской власти по всему Дальнему Востоку.

Институт комиссаров Временного правительства объявлялся упраздненным. Однако краевой комиссар Временного правительства  А. Н. Русанов, не желая признавать Советскую власть, 11 декабря 1917 г. передал власть Дальневосточному краевому «временному бюро земств и городов», состоявшего из представителей от Амурской, Приморской, Сахалинской, Камчатской областей и от Уссурийского и Амурского казачества. Председателем бюро был избран эсер Тимофеев. Бюро объявило себя единственным и правомочным органом в дальневосточном крае и направило в Петроград в адрес Всероссийского Учредительного собрания телеграмму о поддержке. Русанов призывал население не признавать Советскую власть, за что был арестован.

19 ноября 1917 г. Амурское областное земское собрание приняло постановление о непризнании СНК РСФСР. Владивостокская городская дума отказалась исполнять законы советского государства. Думцы установили связи с консульствами США. Японии, Франции и других стран.

 Советская власть устанавливалась прежде всего в промышленных районах. 5 (18) ноября 1917 г. был избран исполнительный комитет  Владивостокского Совета рабочих и солдатских депутатов. В него вошли представители от большевиков, меньшевиков, эсеров и беспартийных. Совет объявил о переходе к нему всей власти.  Рабочими органами  исполкома были его президиум и комиссии.

В январе 1918 г. была ликвидирована канцелярия бывшего генерал-губернатора, упразднена система судов. Старые карательные учреждения ликвидировались без специальных нормативных актов. Но окончательно старый государственный аппарат на Дальнем Востоке уничтожен не был, несмотря на требования СНК РСФСР ликвидации органов буржуазного самоуправления. Продолжали функционировать земства, их управы, городские думы и другие органы местного самоуправления.

Земские собрания были на Дальнем Востоке основной политической организацией крестьянства. Массы доверяли земствам. Исходя из этого III съезд Советов Дальнего Востока принял тактическое решение о временной коалиции с земствами, предоставляя им хозяйственные функции, но не политические. Под контролем Советов они имели право создавать нормативные акты и выступать от имени советской власти. Советские органы еще только создавались и не располагали необходимым опытом, аппаратом и кадрами.

Однако земства объявили декреты Советской власти незаконными и неприемлемыми для Дальнего Востока, отказывались применять нормы советского права.

Процесс ликвидации земств начался снизу. Сельские сходы принимали решения об установлении Советской власти. К январю 1918 г. 126 сел Амурской области провозгласили Советскую власть. В то же время был переизбран Благовещенский Совет рабочих и солдатских депутатов, где большевики сменили меньшевиков и эсеров. Во многих городах были распущены городские думы. Их заменили муниципальными секциями при местных советах. Прекратило свою деятельность «временное бюро земств и городов».

Ликвидация старых органов власти проходила в острой классовой борьбе. Дело в том, что на Дальнем Востоке меньшевистские и эсеровские организации были достаточно многочисленны и пользовались популярностью у масс. Они стремились не допустить ликвидации органов Временного правительства и превращения советов в полновластные органы власти. В апреле 1918 г. IV съезд Советов Дальнего Востока окончательно ликвидировал органы местного самоуправления. К лету на Дальнем Востоке сложилась разветвленная советская политическая система.

Местные советы пользовались широкими правами: имели право издавать обязательные постановления, проводить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, запрещать контрреволюционные печатные издания, производить аресты, распускать общественные организации.

Избирательного права были лишены эксплуататоры, уголовники, в число которых вошли не только преступники, но и «вообще порочные люди», что, конечно же, рождало произвол властей.

Высшим органом власти между съездами Советов был Дальневосточный краевой исполнительный комитет (Далькрайком).  Он был ответственен перед съездом Советов Дальнего Востока и перед СНК РСФСР. Его избирали делегаты съезда. Главной формой работы являлся периодически созываемый пленум.  Для руководства текущей работой избирался президиум из 7 человек во главе с председателем. Рабочими органами были комиссариаты: военный, труда и транспорта, финансов, продовольствия и земледелия, просвещения, юстиции и иностранных дел. На местах создавались городские, сельские, уездные и волостные советы. Заседали они не реже одного раза в три месяца. В 1918 г. во всех уездных советах были созданы Советы народных комиссарах, таким образом на местах шло копирование структуры центральных органов власти.

 С началом гражданской войны и иностранной интервенции власть передается чрезвычайным органам – революционным комитетам (ревкомам). Ревкомы наделялись чрезвычайными полномочиями, им принадлежала вся полнота власти. Ревкомы занимались организацией подавления контрреволюции, поддерживали революционный порядок, обеспечивали размещение воинских частей и т. п. Один из первых ревкомов был создан во Владивостоке в декабре 1917 г.

В январе 1920 г. в Приморье в результате антиколчаковского восстания было создано Временное правительство Приморской земской управы. Оно носило коалиционный характер. В правительство вошли большевики, меньшевики, эсеры и энесы. Главой правительства сал правый эсер А. С. Медведев. Большевики контролировали экономические органы и вооруженные силы. Советское правительство официально признало Приморскую областную управу.

Временное правительство потребовало от Японии вывода войск, добилось освобождения политических заключенных, закрыло реакционные газеты и т. д. Эта политика  не устраивала японское оккупационное командование и японские войска разгромили  военные отряды Приморской земской управы и ликвидировали Временное правительство. В этих условиях 6 апреля 1920 г. на съезде трудящихся Прибайкалья в г. Верхнеудинске (Улан-Уде) была официально провозглашена Дальневосточная республика (ДВР). Военно-политическая обстановка в стране и на Дальнем Востоке, стремление избежать войны с Японией вынудили большевиков отойти от жестких классовых позиций и создать в регионе буферное государство с демократическими институтами, смешанной экономикой и несоветской формой правления. Государственное строительство  ДВР осуществлялось на основе парламентаризма, политического плюрализма. Однако руководящей силой оставалась РКП(б).  Высшим органом власти ДВР было Народное собрание. Оно избиралось на многопартийной основе, путем всеобщих и прямых выборов, при тайном голосовании. Народу предоставлялись демократические свободы. Органом верховной власти было правительство во главе с большевиком А. М. Краснощековым, исполнительным органом был Совет министров во главе с большевиком  П. М. Никифоровым. Столицей ДВР был г. Чита. Власть республики распространялась на весь Дальний Восток.

Создание буферной республики позволило большевикам сохранить единство России, предотвратить превращение русского Дальнего Востока в японский протекторат, ликвидировать интервенцию и разгромить остатки белых армий.

Серьезно ослабленное белое движение после поражения в  Забайкалье пыталось закрепиться в Приморье. В мае 1921г. белогвардейцы с помощью японских войск совершили переворот и свергли областное управление ДВР. Ими было создано Временное Приамурское правительство во главе с С. Д. Меркуловым. Оно объявило себя высшим органом исполнительной власти с большими полномочиями. Новое политическое устройство было названо демократическо-правовым порядком. Были сформированы ведомства внутренних дел, госконтроля и т. д. Главным распорядительно-исполнительным органом правительства стал Совет управляющих ведомствами. Правительство обладало полномочиями главы государства. При формировании органов власти за основу брался свод законов Российской империи и колчаковское законодательство.

На события, происшедшие в ДВР, быстро и откровенно отреагировали центральные органы Советской России. Политбюро ЦК ВКП (б) направило для руководства Народной революционной армией (НРА) республики В. К. Блюхера, 100 военно-политических работников, сибирскую дивизию, бронепоезда.

В конце 1921 г. японцы инспирировали нападение белогвардейцев на ДВР. Был захвачен и разграблен Хабаровск. Под Волочаевкой НРА, возглавляемая военным министром ДВР В. К. Блюхером, разгромила белогвардейские войска под командованием генерала В. М. Молчанова. Полностью Приморье было освобождено от белогвардейцев и интервентов 25 октября 1922 г.

Советское правительство не скрывало своих намерений в отношении ДВР – перейти от демократического буфера к диктатуре пролетариата. Народное собрание ДВР 2/3 голосов приняло решение о самороспуске. 15 ноября 1922 г. Дальревком принял постановление об отмене Конституции ДВР и введении в действие Конституции РСФСР при сохранении в течение некоторого времени ряда законов Народного собрания.  На территории ДВР была образована Дальневосточная область. В нее вошли Амурская, Забайкальская, Камчатская с прилегающими островами, Приморская с северной частью Сахалина губернии. Было сокращено количество уездов и волостей за счет их укрупнения.

16 ноября 1922 г. ВЦИК РСФСР  вручил высшую распорядительную и исполнительную власть Дальревкому в составе: председатель П. А. Кобозев и члены Я. Д. Янсон, Н. А. Кубяк, И. П. Уборевич, Г. Н. Корнеев, Н. М. Матвеев, П. И. Постышев. Дальревком подчинялся ВЦИК и СНК РСФСР. Его состав назначался ВЦИК по представлению СНК. Это был неконституционный орган власти.  Главной задачей ревкомов была подготовка условий для передачи власти советам.

Дальревкому были предоставлены законодательные и исполнительные функции. Он имел право изменять и приостанавливать нормативные акты центральной власти. Формы и методы деятельности определялись конкретно-исторической обстановкой. Коллегиальность почти отсутствовала. Основным методом работы был приказ. В осуществлении всех мероприятий Дальревком строго руководствовался решениями Дальбюро ЦК РКП (б), декретами и постановлениями Советской власти.

Деятельность Дальревкома осуществлялась в двух направлениях: создание политических условий для перехода всей власти в руки Советов и руководство восстановлением народного хозяйства. Ревкомы были формой перехода от войны к миру.

Постановлением Дальревкома в 1922 г. был создан Приамурский губревком во главе с Ф. Дриго. На губревком возлагались задачи руководства хозяйственной и культурной работой в Приамурье.

В декабре 1922 г. Дальревком принял постановление о выборах в Советы на Дальнем Востоке, которое вводилось в действие на территории края в разные сроки. Сначала там, где было сильно влияние коммунистов, чтобы выборы не привели к созданию антисоветских органов власти.

На местах создавались группы содействия Советской власти. Они должны были способствовать проведению в жизнь ее мероприятий и вовлекать крестьян в процесс советизации Дальнего Востока.

Большую помощь в советском строительстве в регионе оказывал председатель ЦИК СССР и ЦИК РСФСР М. И. Калинин. Он даже побывал на Дальнем Востоке летом 1923 г.

Укрепление советов всех уровней  позволило решить вопрос об упразднении Дальревкома как чрезвычайного органа. В январе 1926 г. Президиум ВЦИК принял постановление об образовании Дальневосточного края, а в марте состоялся 1-й краевой съезд Советов, избравший Далькрайисполком.  Первым его председателем стал Я. Гамарник.

В конце 20-х – начале 30-х гг. продолжалось дальнейшее отлаживание структуры и порядка деятельности советов в связи новым административно-территориальным делением. Ликвидируются уезды, вводятся края, округа и районы. В Дальневосточном крае были введены Владивостокский, Хабаровский, Николаевский, Амурский и Зейский округа. Однако вскоре округа были признаны лишним звеном в административной системе и упразднены. В 1938 г. Указом Верховного Совета СССР Дальневосточный край был разделен на два самостоятельных края – Приморский и Хабаровский.

Компетенция местных советов расширяется. Сельские советы берут под свой контроль все органы местного самоуправления. Широкие полномочия были предоставлены краевому съезду советов и Далькрайисполкому, как и другим краевым советам страны. Он имел право не только принимать общеобязательные для всех органов, должностных лиц и граждан постановления, но и приостанавливать распоряжения наркоматов РСФСР, выступать с законодательной инициативой перед федеральными органами, контролировать деятельность всех государственных учреждений, воинских частей, прокуратуры.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. закрепили новую систему местных органов государственной власти. Съезды советов сменили краевые, областные, автономной области, национального округа, районные, городские, сельские и поселковые советы депутатов трудящихся.

Советы депутатов трудящихся избирались более демократичным путем, чем съезды советов. Советы всех уровней избирались непосредственно населением в ходе прямых, всеобщих и равных выборов при тайном голосовании. Конституция РСФСР закрепила двухгодичный срок действия местных советов.

К компетенции местных советов было отнесено утверждение местных планов и бюджетов, избрание и изменение состава постоянных комиссий исполкома, образование отделов исполкома и утверждение в должности их руководителей, заслушивание отчетов исполкомов о работе. Вместе с тем местные советы были лишены права участия в обсуждении вопросов общегосударственного значения.

Из депутатов местных советов образовывались постоянные комиссии для  контроля над деятельностью отделов исполкомов, а также отдельных предприятий, организаций, учреждений, для заслушивания отчетов должностных лиц, подготовки вопросов на сессии совета. Создавалось много постоянных комиссий по различным направлениям деятельности.         

Исполнительными и распорядительными органами местных советов выступали избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Исполкомы были подотчетны избравшему их совету и исполкому вышестоящего совета депутатов трудящихся, т. е. находились в двойном подчинении. В исполкомах образовывались отделы и управления. Отделы создавались по важнейшим сферам народного хозяйства и культуры.

Конституция СССР 1977г. и Конституция РСФСР  1978 г. изменили название советов на «советы народных депутатов» и существенно расширили их функции и полномочия. Советы стали полновластными хозяевами на своей территории, наделялись правом приостанавливать исполнение решений руководителей всех, в том числе и неподчиненных совету предприятий, организаций и учреждений, действия которых противоречили законодательству и нарушали права граждан и других организаций. Был расширен круг вопросов, отнесенных к исключительной компетенции местных советов.

Меры, принятые по совершенствованию деятельности местных советов имели положительное значение, но их было недостаточно для обеспечения реального полновластия, закрепленного Конституцией. Дело в том, что сессии местных советов созывались редко, и большая часть вопросов решалась исполкомами; далеко не все народные депутаты добросовестно выполняли свои обязанности и могли профессионально и заинтересованно отстаивать и защищать интересы  региона и местного населения. Главное же было в том, что советы находились под неусыпным контролем партийных органов и должны были проводить их линию, которая не всегда была ориентирована на интересы региона.

 

Региональное управление в современный период

 

В 2000 г. Президент В. В. Путин в целях укрупнения федерализма создал федеральные округа и назначил в них своих представителей. Территория российского Дальнего Востока получила название – Дальневосточный федеральный округ. Сюда, с резиденцией в Хабаровске, был назначен полномочный представитель президента.

Президент  РФ,  подчеркивая важность создания  федеральных округов, отметил, что «суть этого решения – не в укрупнении регионов, … а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма».

По принятой в России системе территориально-административного деления в состав Дальнего Востока входит десять  субъектов Российской Федерации.

 

Административно-территориальное деление и численность населения

Дальнего Востока (на 9.10.2002 г.)

 

     

       Субъекты

      Федерации

 

Административные

 центры

Численность населения (тыс. чел)

Территория, тыс. кв. км.

Количество

районов

 городов

сел и поселков

1

2

3

4

5

6

7

Республика Саха (Якутия)

г. Якутск

1003,2  /  0,32

3103,2

33

13 / 5

354

Еврейская автономная область

г. Биробиджан

205, 1  /  5,70

36,0

5

2 / 1

47

Чукотский автономный округ

г. Анадырь

80,9  /  0,11

737,7

8

3 / 1

45

Приморский край

г. Владивосток

2216,2 / 13,36

165,9

25

12 / 12

226

Хабаровский край

г. Хабаровск

1545,8 / 1,96

788,6

17

7 / 6

185

 Амурская область

г. Благовещенск

1023,2  /  2,83

363,7

20

9 / 7

286

Камчатская область

г. Петропавловск-Камчатский

396,5  /  0,9

472,3

11

4 / 3

53

в т.ч. Корякский автономный округ

пос. Палана

31,1  /  0,10

301,5

4

-

27

Магаданская область

г. Магадан

245,7  /  0,53

461,4

8

2 / 1

31

Сахалинская область

г. Южно-Сахалинск

619,6   /  7,11

87,1

17

18 / 9

62

Дальневосточный район

г. Хабаровск

7336,3  /  1,19

6215,9

144

70 / 45

1289

 

Прим. ст.3 - числитель - количество населения, знаменатель - плотность населения; ст. 6 - числитель - общее количество городов, знаменатель - города республиканского, краевого, областного и окружного подчинения. В Саха (Якутии) районы называются улусами. Кроме 33 улусов имеется территория, подчиненная  администрации города Нерюнгри.

 

Административно-территориальные образования   Дальнего Востока обладают не только географическим единством, но и тесно связаны между собой экономически, имеют общие проблемы социального и хозяйственного развития. В схеме экономического районирования страны они составляют Дальневосточный район,

Население Дальнего Востока высоко урбанизировано. Городское население составляет 3/4 общей численности жителей.

Внутренне административно-территориальное деление дальневосточных субъектов РФ отличаются большой устойчивостью. Современное устройство сформировалось в конце 30-х гг. XX вв. За последнее десятилетие вновь был образован только один административный район. В марте 1991 г. Еврейская автономная область получила статус субъекта Федерации, входившая до этого в состав Хабаровского края.. Такой же статус получил в 1992 г Чукотский автономный округ, входивший до этого в состав Магаданской области.

С ликвидацией Советской власти и принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. началось строительство новых органов государственного  управления. Конституция наделила субъекты федерации правом самостоятельно определять систему органов государственной власти с учетом  местных традиций и условий.

На протяжении почти десяти лет шел процесс формирования местных органов власти. Первоначально была сделана попытка создать местное самоуправление на базе местных Советов, но она не удалась. С 1944 г. эта система формировалась с использованием мирового опыта.

 В Дальневосточном регионе сформировалось две модели организации местного самоуправления. В одной модели муниципальное образование устанавливалось на уровне города и района. В селах, поселках, станциях и т. п. муниципальные образования не предусматривались. Такая форма получила распространение в Приморском крае, Еврейской автономной области и Чукотском автономном округе. 

 В Хабаровском крае, Амурской, Магаданской и Сахалинской областях, Корякском автономном округе модель самоуправления представляет собой форму «пенала». Муниципальные образования созданы на уровне города, района, города с районом, куда одновременно вошли муниципальные образования остальных населенных пунктов: сел, поселков и т. д.

В республике Саха (Якутия) самоуправление создавалось на базе местных органов государственной власти, в связи с чем принципиального отличия между двумя уровнями власти не наблюдается.

Законодательные (представительные) органы государственной власти в краях и областях Дальнего Востока различны. В Хабаровском крае, Магаданской  и Сахалинской областях парламентом определена дума. В Приморском крае и в Еврейской автономной области представительным и единственным законодательным органом государственной власти стало Законодательное собрание. В Амурской и Камчатской областях – Совет народных депутатов.

В уставах всех дальневосточных территориальных субъектов подчеркиваются принципы разделения властей, законности, гласности. 

Число депутатских мандатов в парламентах определено произвольно и не связано с административным статусом субъекта и с его населенностью. Так, парламент крупнейшего по численности населения Хабаровского края (1571,2 тыс.) является одним из самых малочисленных (25 мандатов), а парламент Амурской области (1037, 8 тыс.) имеет 36 мандатов.

Высшими должностными лицами дальневосточных краев и областей являются губернаторы. Выборы губернаторов населением с 2005 г. отменены. Кандидат на этот пост предлагается Президентом РФ и утверждается местной законодательной властью. Губернатор организует исполнительную власть и руководит ею. Губернаторы участвуют в законодательной деятельности; обладают правом законодательной инициативы, подписывают законы. Ежегодно губернаторы, как правило, обращаются к местному парламенту с посланиями об основных направлениях социально-экономи­чес­кой политики в субъекте. Они также организовывают работу по разработке местного бюджета, обеспечивают управление государственной собственностью.

Наиболее известным губернатором на Дальнем Востоке является губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев. Он был избран на этот пост в 1995 г. Ему удалось обеспечить в крае в отличие от других регионов Дальнего Востока атмосферу согласия и сотрудничества социальных и политических сил. Была обеспечена стабильность развития и работы топливно-энергетического комплекса. Удалось сдержать резкий спад производства в жизнеобеспечивающих отраслях; добиться развития лесной, рыбной, золотодобывающей промышленности, конверсии оборонного комплекса и других отраслей промышленности. В Хабаровском крае сумели удержаться от развала аграрно-промышленный комплекс и перевести его на рыночные отношения. В крае развернуто широкое жилищное строительство, причем не только элитного жилья, но строятся дома и для малоимущих, молодежи, пенсионеров. Развивается культура, образование. Строятся школы, культурно-общественные здания, храмы. Руководству края удалось решить многие жизненно важные задачи.

Исполнительная власть в Хабаровском крае представлена краевым правительством, состоящим из министерств, комитетов и управлений; в Приморском крае, Магаданской, Сахалинской, Камчатской  областях – краевой, областной администрацией. Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, постановлений федерального правительства уставов и законов местных властей.

Структура местных органов власти определяется уставами муниципальных образований самостоятельно. Местное население на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании  избирает выборные представительные органы местного самоуправления. Так, в Хабаровском крае это городские, районные думы и администрации.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления. Органы местного самоуправления в соответствии с уставами муниципального образования наделяются всеми полномочиями, необходимыми для решения вопросов местного значения. Они самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, местные налоги и сборы, контролируют исполнение местного бюджета.

Краевые и областные уставы наделяют органы самоуправления законодательной инициативой в парламентах субъектов. Территории местного самоуправления получили право иметь свой герб и иную символику.

Сложившаяся система управления в дальневосточных территориях позволяет достаточно эффективно решать многие жизненно важные проблемы развития региона.

 

 

 

 

Designed by Семченко Павел, ИС-41